quinta-feira, 25 de outubro de 2018
quarta-feira, 24 de outubro de 2018
quarta-feira, 3 de outubro de 2018
Para superar as dificuldades em elaborar uma recensão crítica
Como se faz uma Recensão Crítica
José Carlos Vilhena Mesquita
Designa-se como recensão crítica o texto que emite juízos críticos de apreciação, de valorização ou de rejeição, sobre uma determinada obra escrita, quer seja livro ou ensaio. O autor da recensão é, em suma, um crítico especializado que estabelece uma apreciação criteriosa e com profundo rigor científico. Da sua análise deve resultar uma avaliação global do texto em apreço. Portanto, uma recensão é uma avaliação, e o seu autor é um crítico, especializado, experimentado e idóneo. Vejamos agora, e em síntese, os diversos passos que devem conduzir até ao produto final, isto é, à recensão em si. O Crítico, que passamos a designar por recensor, passo o neologismo, deve ser, tanto quanto possível, um perito na matéria em apreço ou, pelo menos, um estudioso dos assuntos em discussão. O recensor só pode pronunciar-se ou emitir juízos críticos depois de ler atentamente a obra, dissecando o seu conteúdo nas partes mais relevantes. Nesse aspecto torna-se fundamental incluir no início da recensão um breve resumo da obra. Todavia, uma recensão não é propriamente um resumo dos conteúdos da obra, pois que o seu objectivo principal perspectiva-se na apreciação da mesma, por forma a distinguir o seu valor científico e a motivar o interesse do leitor a quem a mesma possa vir a ser útil. Uma recensão é um texto síntese, pelo que não deve ser longo nas suas apreciações sob pena de se tornar enfadonho e maçador. Caso contrário corre o risco de se transformar num ensaio e não numa recensão crítica. O tamanho aconselhável será de três a quatro páginas, impressas de um só lado, em Times New Roman 12 e num entrelinhado a espaço e meio. Recomenda-se que não exceda as 3500 palavras ou os 25000 caracteres, tudo dependendo do espaço público a que se destinam. Deve notar-se que uma recensão não é um texto científico, mas deve ser rigoroso, objectivo e conciso. Não raras vezes uma recensão crítica, quando
Como se faz uma Recensão Crítica
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elaborada por um especialista, pode ajudar ao avanço da ciência, pois que dela se podem extrair correcções e, sobretudo, novas ideias ou sugestões para o progresso do conhecimento científico. Resumidamente, uma recensão crítica deve abrir com um parágrafo descritivo da obra em análise, enunciando o nome do autor, o título do livro, o local da edição, a editora, o ano de edição e o número de páginas. Não esquecer de indicar o nome do tradutor quando a obra pertença a autor estrangeiro. Seguidamente a recensão deve obedecer aos seguintes pontos e conter as indicações que passamos a enunciar:
1.º O recensor deve ler atentamente a obra em análise, do princípio ao fim, se possível sem interrupção. Em seguida deve reiniciar a leitura da obra, um ou dois dias depois da primeira leitura, de forma pausada, ao mesmo tempo que procede à anotação das ideias basilares da mesma, assim como das afirmações que lhe pareçam geniais ou fundamentais para o alicerçamento teórico do texto em análise. Serão essas frases e citações objecto de transcrição para a relevância crítica do texto analítico da recensão. Deve apontar as impressões críticas que lhe forem ocorrendo ao longo da leitura. No final da leitura deve apagar ou corrigir as notas que lhe pareçam confusas ou menos claras, assim como os juízos críticos que estiverem repetidos. Evitar o discurso redondo, isto é, o raciocínio que não progride de forma rectilínea e na construção objectiva do texto crítico. 2.º O recensor (depois do parágrafo descritivo do livro em análise) deve elaborar um breve resumo da obra para que o leitor da sua recensão crítica se aperceba do seu conteúdo geral. Só depois é que deve passar à análise crítica. 3.º O recensor deve definir claramente qual é o assunto fundamental da obra, subdividindo a sua análise pelos diversos conteúdos em que a mesma se decompõe. Não importa falar de todos os assuntos ou capítulos da obra (isso está contido no resumo inicial), mas apenas dos mais relevantes, isto é, daqueles que se distinguem pela sua qualidade, rigor e aprofundamento científico.
Como se faz uma Recensão Crítica
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4.º O recensor deve salientar, com rigor e imparcialidade, a forma como a obra está estruturada, definindo os critérios desse ordenamento. Deve apontar as vantagens ou desvantagens de que se reveste para o leitor a formulação sequencial dos capítulos, nomeadamente se existe ou não uma perspectiva evolutiva do conhecimento científico. 5.º O recensor deve criticar a orientação ideológica do autor da obra, quando esta influencie a objectividade da mesma e prejudique a isenção ou clarividência da sua exposição teórica. Sempre que possível deve também comparar a obra com outras já anteriormente editadas no âmbito da mesma especialidade, de forma a avaliar as diferenças e os progressos evidenciados. 6.º O recensor deve salientar qual o público-alvo a atingir com a obra em análise, isto é, a quem poderá ser necessária, indispensável ou apenas útil, a sua leitura. Mas também pode apontar a que tipo de público pode a mesma vir a ser prejudicial. Em suma, o recensor para garantir a objectividade da sua recensão terá que interrogar a obra em apreço, formulando, por exemplo as seguintes questões: Qual foi a intenção do autor ao escrever esta obra? Logrou alcançá-la? Tem qualidade científica para ser referenciada numa bibliografia da sua especialidade? Qual o seu significado, importância, carácter ou possibilidade de permanência no seio da bibliografia de recomendação pública ou universitária? Não obstante tudo quanto ficou dito, e que consideramos imprescindível para a elaboração duma recensão crítica (tanto para a obra científica como, com as devidas alterações, para a obra literária) importa ter em linha de conta mais alguns aspectos que consideramos importantes. a) Exactidão, Rigor e Objectividade. Isto é, a recensão deve ser exacta na forma como expõe as ideias contidas na obra. Deve ser rigorosa nos juízos críticos que tece acerca da obra em análise – o que implica da parte do recensor um forte domínio das matérias contidas nessa obra ou nesse ensaio. Quem não possuir conhecimentos básicos de Sociologia, de História, de Filosofia ou de Psicologia, dificilmente conseguirá escrever um texto expositivo com recurso a juízos críticos que assegurem a objectividade das suas afirmações, dos seus valores e das suas apreciações.
Como se faz uma Recensão Crítica
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b) Imparcialidade. A crítica para ser justa tem de obedecer a esta característica, pois o crítico não pode atender nem só às virtudes, nem só aos defeitos: deve-se ter em atenção todo o conjunto da obra. Obviamente o recensor deve abster-se de todo o tipo de preconceitos, favoráveis ou desfavoráveis, em relação à temática da obra e ao autor. c) Elegância, escrúpulos e delicadeza. São atributos do recensor educado e bem intencionado. Embora a recensão deva, na sua objectividade e isenção crítica, apontar as fragilidades, inexactidões e incongruências da obra em análise, aconselha-se a que não o faça de forma agressiva, arrogante e depreciativa. O recensor deve ser acima de tudo uma pessoa educada, elegante na escrita, escrupulosa na crítica, mas acima de tudo delicada e polida na forma como enuncia as suas discordâncias. Deve ser prudente para não atacar de forma ríspida e delegante a obra, e muito menos o autor, ainda que para isso tenha irrefutáveis fundamentos. É preferível ser-se indulgente do que demasiadamente severo. Por isso a recensão dever ser objectiva e rigorosa, alheia a quaisquer paixões ideológicas ou políticas, procedendo sempre que possível a comparações com outras obras da mesma área científica ou da mesma temática. d) Clareza, evidência e perspicácia. O recensor deve impregnar a sua recensão de uma absoluta clareza, de forma a dar ao seu leitor uma nítida perspectiva do valor e importância da obra em análise. A falta de perspicácia e de clarividência das suas afirmações pode tornar a recensão num texto inútil. Por vezes os pruridos de elegância e delicadeza podem deixar dúvidas ao leitor e criar confusões desnecessárias. Acima de tudo o recensor é um ser Crítico que deve pugnar pelo progresso da ciência ou da literatura, através do seu distanciamento da obra e do autor, fazendo da isenção e da objectividade a sua bandeira e o seu lema de trabalho. Basta estes dois atributos para que a sua recensão possa ser credível e respeitada. Em suma, uma recensão crítica é uma avaliação e como tal deve ser operada com rigor e isenção, unicamente por especialistas na matéria cuja apreciação deve ser chancelada por uma instituição científica, para que a mesma possa ter credibilidade e ser objecto de referência.
José Carlos Vilhena Mesquita
Designa-se como recensão crítica o texto que emite juízos críticos de apreciação, de valorização ou de rejeição, sobre uma determinada obra escrita, quer seja livro ou ensaio. O autor da recensão é, em suma, um crítico especializado que estabelece uma apreciação criteriosa e com profundo rigor científico. Da sua análise deve resultar uma avaliação global do texto em apreço. Portanto, uma recensão é uma avaliação, e o seu autor é um crítico, especializado, experimentado e idóneo. Vejamos agora, e em síntese, os diversos passos que devem conduzir até ao produto final, isto é, à recensão em si. O Crítico, que passamos a designar por recensor, passo o neologismo, deve ser, tanto quanto possível, um perito na matéria em apreço ou, pelo menos, um estudioso dos assuntos em discussão. O recensor só pode pronunciar-se ou emitir juízos críticos depois de ler atentamente a obra, dissecando o seu conteúdo nas partes mais relevantes. Nesse aspecto torna-se fundamental incluir no início da recensão um breve resumo da obra. Todavia, uma recensão não é propriamente um resumo dos conteúdos da obra, pois que o seu objectivo principal perspectiva-se na apreciação da mesma, por forma a distinguir o seu valor científico e a motivar o interesse do leitor a quem a mesma possa vir a ser útil. Uma recensão é um texto síntese, pelo que não deve ser longo nas suas apreciações sob pena de se tornar enfadonho e maçador. Caso contrário corre o risco de se transformar num ensaio e não numa recensão crítica. O tamanho aconselhável será de três a quatro páginas, impressas de um só lado, em Times New Roman 12 e num entrelinhado a espaço e meio. Recomenda-se que não exceda as 3500 palavras ou os 25000 caracteres, tudo dependendo do espaço público a que se destinam. Deve notar-se que uma recensão não é um texto científico, mas deve ser rigoroso, objectivo e conciso. Não raras vezes uma recensão crítica, quando
Como se faz uma Recensão Crítica
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elaborada por um especialista, pode ajudar ao avanço da ciência, pois que dela se podem extrair correcções e, sobretudo, novas ideias ou sugestões para o progresso do conhecimento científico. Resumidamente, uma recensão crítica deve abrir com um parágrafo descritivo da obra em análise, enunciando o nome do autor, o título do livro, o local da edição, a editora, o ano de edição e o número de páginas. Não esquecer de indicar o nome do tradutor quando a obra pertença a autor estrangeiro. Seguidamente a recensão deve obedecer aos seguintes pontos e conter as indicações que passamos a enunciar:
1.º O recensor deve ler atentamente a obra em análise, do princípio ao fim, se possível sem interrupção. Em seguida deve reiniciar a leitura da obra, um ou dois dias depois da primeira leitura, de forma pausada, ao mesmo tempo que procede à anotação das ideias basilares da mesma, assim como das afirmações que lhe pareçam geniais ou fundamentais para o alicerçamento teórico do texto em análise. Serão essas frases e citações objecto de transcrição para a relevância crítica do texto analítico da recensão. Deve apontar as impressões críticas que lhe forem ocorrendo ao longo da leitura. No final da leitura deve apagar ou corrigir as notas que lhe pareçam confusas ou menos claras, assim como os juízos críticos que estiverem repetidos. Evitar o discurso redondo, isto é, o raciocínio que não progride de forma rectilínea e na construção objectiva do texto crítico. 2.º O recensor (depois do parágrafo descritivo do livro em análise) deve elaborar um breve resumo da obra para que o leitor da sua recensão crítica se aperceba do seu conteúdo geral. Só depois é que deve passar à análise crítica. 3.º O recensor deve definir claramente qual é o assunto fundamental da obra, subdividindo a sua análise pelos diversos conteúdos em que a mesma se decompõe. Não importa falar de todos os assuntos ou capítulos da obra (isso está contido no resumo inicial), mas apenas dos mais relevantes, isto é, daqueles que se distinguem pela sua qualidade, rigor e aprofundamento científico.
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4.º O recensor deve salientar, com rigor e imparcialidade, a forma como a obra está estruturada, definindo os critérios desse ordenamento. Deve apontar as vantagens ou desvantagens de que se reveste para o leitor a formulação sequencial dos capítulos, nomeadamente se existe ou não uma perspectiva evolutiva do conhecimento científico. 5.º O recensor deve criticar a orientação ideológica do autor da obra, quando esta influencie a objectividade da mesma e prejudique a isenção ou clarividência da sua exposição teórica. Sempre que possível deve também comparar a obra com outras já anteriormente editadas no âmbito da mesma especialidade, de forma a avaliar as diferenças e os progressos evidenciados. 6.º O recensor deve salientar qual o público-alvo a atingir com a obra em análise, isto é, a quem poderá ser necessária, indispensável ou apenas útil, a sua leitura. Mas também pode apontar a que tipo de público pode a mesma vir a ser prejudicial. Em suma, o recensor para garantir a objectividade da sua recensão terá que interrogar a obra em apreço, formulando, por exemplo as seguintes questões: Qual foi a intenção do autor ao escrever esta obra? Logrou alcançá-la? Tem qualidade científica para ser referenciada numa bibliografia da sua especialidade? Qual o seu significado, importância, carácter ou possibilidade de permanência no seio da bibliografia de recomendação pública ou universitária? Não obstante tudo quanto ficou dito, e que consideramos imprescindível para a elaboração duma recensão crítica (tanto para a obra científica como, com as devidas alterações, para a obra literária) importa ter em linha de conta mais alguns aspectos que consideramos importantes. a) Exactidão, Rigor e Objectividade. Isto é, a recensão deve ser exacta na forma como expõe as ideias contidas na obra. Deve ser rigorosa nos juízos críticos que tece acerca da obra em análise – o que implica da parte do recensor um forte domínio das matérias contidas nessa obra ou nesse ensaio. Quem não possuir conhecimentos básicos de Sociologia, de História, de Filosofia ou de Psicologia, dificilmente conseguirá escrever um texto expositivo com recurso a juízos críticos que assegurem a objectividade das suas afirmações, dos seus valores e das suas apreciações.
Como se faz uma Recensão Crítica
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b) Imparcialidade. A crítica para ser justa tem de obedecer a esta característica, pois o crítico não pode atender nem só às virtudes, nem só aos defeitos: deve-se ter em atenção todo o conjunto da obra. Obviamente o recensor deve abster-se de todo o tipo de preconceitos, favoráveis ou desfavoráveis, em relação à temática da obra e ao autor. c) Elegância, escrúpulos e delicadeza. São atributos do recensor educado e bem intencionado. Embora a recensão deva, na sua objectividade e isenção crítica, apontar as fragilidades, inexactidões e incongruências da obra em análise, aconselha-se a que não o faça de forma agressiva, arrogante e depreciativa. O recensor deve ser acima de tudo uma pessoa educada, elegante na escrita, escrupulosa na crítica, mas acima de tudo delicada e polida na forma como enuncia as suas discordâncias. Deve ser prudente para não atacar de forma ríspida e delegante a obra, e muito menos o autor, ainda que para isso tenha irrefutáveis fundamentos. É preferível ser-se indulgente do que demasiadamente severo. Por isso a recensão dever ser objectiva e rigorosa, alheia a quaisquer paixões ideológicas ou políticas, procedendo sempre que possível a comparações com outras obras da mesma área científica ou da mesma temática. d) Clareza, evidência e perspicácia. O recensor deve impregnar a sua recensão de uma absoluta clareza, de forma a dar ao seu leitor uma nítida perspectiva do valor e importância da obra em análise. A falta de perspicácia e de clarividência das suas afirmações pode tornar a recensão num texto inútil. Por vezes os pruridos de elegância e delicadeza podem deixar dúvidas ao leitor e criar confusões desnecessárias. Acima de tudo o recensor é um ser Crítico que deve pugnar pelo progresso da ciência ou da literatura, através do seu distanciamento da obra e do autor, fazendo da isenção e da objectividade a sua bandeira e o seu lema de trabalho. Basta estes dois atributos para que a sua recensão possa ser credível e respeitada. Em suma, uma recensão crítica é uma avaliação e como tal deve ser operada com rigor e isenção, unicamente por especialistas na matéria cuja apreciação deve ser chancelada por uma instituição científica, para que a mesma possa ter credibilidade e ser objecto de referência.
A Aministração Pública Angolana. Evolução e a Modernização Administrativa.
A Aministração Pública Angolana. Evolução e a Modernização Administrativa.
Por: José Veloso da Costa , MSc.
2017
RESUMO
O presente artigo resulta de uma reflexão sobre as várias fases da Administração Pública em Angola e as características inerentes a cada um desses períodos. Para além da narrativa da evolução histórica, há também uma análise aos processos de Reforma Administrativa e, mais recentemente da Modernização Administrativa.
O enfoque é identificar as características de cada momento político que teve influência na Administração Pública, as principais diferenças e os resultados dos programas e legislação aprovados.
Impôs-se começar com o conceito de Administração Pública, a sua evolução e os três períodos que caracterizam a Administração angolana. De seguida, aborda-se os programas de reforma administrativa iniciada em 1990 e o impacto dessas políticas na qualidade do serviço.
Palavras-chave: Administração Pública, Reforma Administrativa, Modernização Administrativa.
1. INTRODUÇÃO
Um dos objectivos é fazer uma resenha histórica da evolução da administração pública no país, enfatizando os marcos ou períodos diferentes em função do sistema político (período colonial, período revolucionário e período democrático) e as características de cada uma dessas fases. Outro objectivo é trazer ao de cima a reforma administrativa e apresentar de forma sucinta os instrumentos jurídicos e as políticas de Reforma e Modernização Administrativa aprovadas desde a independência e o estado actual da Administração em Angola. A pesquisa tem um carácter exploratório e recorreu-se às técnicas de pesquisa bibliográfica e documental.
2. A Administração Pública. Evolução e Conceitos.
As sociedades humanas organizadas sempre dependeram de pessoas para verem solucionadas questões básicas e prementes inerentes a vida da sociedade. O homem é um animal gregário, tende a viver em grupos inseridos num complexo organizacional que denominamos por «sociedade» (Carvalho, 2001). A Administração Pública é tão antiga como a humanidade. Desde que os seres humanos começaram a organizar-se em comunidades que sentiram a necessidade de estruturar alguns serviços em comum (Rocha, 2014)
Dessa necessidade de estruturar serviços, surge a expressão administrar. O que significa então administrar? “O termo administrar remonta às expressões latinas administratio ad ministrare. Os etimologistas não estão de acordo quanto à origem de ad ministrare. Para uns seria ad manus trahere, sinónimo de trazer a mão, conduzir, servir, manejar. Segundo outros, deriva de minister-agente auxiliar, o intermediário da realização de um serviço” (Bilhim J. A., 2013, p. 16).
A Administração Pública emergiu da necessidade de se resolverem problemas comuns dos agregados populacionais, entre as quais a segurança, a saúde, a educação e a protecção social. O seu surgimento confunde-se com o da humanidade. Por este facto e para se atingir tal desiderato, impõe-se uma organização que vá ao encontro das necessidades colectivas.
Em sentido orgânico, A Administração Pública o “conjunto de órgãos, serviços e funcionários do Estado, bem como as restantes entidades públicas, que asseguram a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, educação e bem-estar” (Amaral, 2014, p. 145).
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANGOLANA
Polissier (1986) citado por Luciano (2012) assevera que Angola tem uma trajectória político-administrativa difícil de perceber, decorrente do longo e conturbado percurso histórico. A Administração Pública angolana tem cerca de 40 anos de história, isto é, iniciou a sua actividade após a conquista da independência a 11 de Novembro de 1975. Porém, os 40 anos foram marcados por alguns avanços e muitos recuos, principalmente devido ao conflito armado.
A história da Administração Pública angolana é geralmente dividida em três fases, nomeadamente Período Colonial, Período Revolucionário ou Administração Independente e Período Democrático ou Segunda República (Paulino, 2008; Luciano, 2012; Valadares, Costa, Silva & Luquini, 2013; Mafuani, 2013).
3.1 PERÍODOS POLÍTICOS
3.1.1 Período Colonial
Angola foi uma colónia de Portugal de 1482 a 1975, nesse período o território era administrado por entidades portuguesas. Destaca-se o Estado Novo (1926-1974), onde a Administração Central prevalecia, caracterizado pelo autoritarismo e intervencionismo politico Amaral (1988) citado por (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013). Enquanto colónia ultramarina, a organização era definida a partir de Portugal e consequentemente os acontecimentos políticos na metrópole reflectiam em Angola, no período de fixação a administração instalou os serviços sociais básicos, a igreja e a polícia (Paulino, 2008).
Esse período foi marcado ainda pela aplicação do modelo vigente em Portugal aos reinos ocupados, o que gerou a diluição do poder tradicional, emergindo assim a figura do porta-voz do poder colonial que contava com apoio do poder militar (Luciano, 2012). A 15 de Novembro de 1933 foram aprovados os Decretos-Lei 23228 e 23229 que aprovaram a Carta Orgânica do Império Colonial Português e deram início a Reforma Administrativa Ultramarina – RAU, que versavam sobre a distribuição de competências dos diversos órgãos da administração nas colónias, a organização e funcionamento dos territórios e a fiscalização das contas públicas .
Nessa altura registou-se a expansão das funções serviços e funcionários, tendo a Administração Central superado a gestão municipal, ao ponto de em 1973 o peso do orçamento estadual e dos orçamentos das autarquias era de 94% e 6% respectivamente (INA, 2001, p5) citado por (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013). Quanto a divisão político-administrativa vigente nesse período até 1975, Angola compreendia 16 Distritos, 120 Concelhos, 37 Circunscrições Administrativas, 423 Postos Administrativos e Institucionalizados, 72 Câmaras Municipais, 47 Comissões Municipais e 34 Juntas de Freguesia (Paulino, 2008).
Fruto do agravamento da contestação ao regime colonial iniciada em 1961 , Angola passou a ter o estatuto político-administrativo de Estado apenas em 1972, após a Revisão Constitucional de 1972.
3.1.2 Período Revolucionário ou Administração Independente
Após a independência, foi instaurado o regime político de Partido Único. Essa fase iniciou em 1975 e terminou em 1991, com a Lei de Revisão Constitucional nº 16/91 (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
O Governo do MPLA tinha orientação socialista e estava-se no auge da Guerra Fria. A nova administração angolana diferenciou-se da anterior, devido as opções políticas (Partido Único) e os programas da administração que se confundiam com os do partido. Foram criados 18 ministérios e 6 secretarias de estado (nível central), enquanto a nova divisão político-administrativa contava com 18 províncias, municípios e comunas (Paulino, 2008).
Pode-se dizer que “em termos meramente históricos, a Administração Pública forjada na 1ª República, de 1975 a 1992, caracterizava-se pela existência de uma única Administração Pública, a do estado, composto por órgãos centrais e locais. Aos primeiros, competia tomar decisões de natureza política, administrativa, económica e financeira de maior relevância” (Paca, 2011, p. 8).
Há que salientar que nessa altura a Administração Pública encontrava-se fragilizada, pelos seguintes factores: êxodo de funcionários qualificados; instabilidade político-militar; procedimentos burocráticos centralizadores e aumento desordenado do número de trabalhadores (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
No dia 3 de Março de 1976, foi aprovada a lei nº 3/76 que nacionalizou as empresas estratégicas, nomeadamente as diamantíferas, petrolíferas, cimenteiras e procedeu-se ao confisco das empresas que foram abandonadas pelos proprietários, bem como a Lei nº 17/77, de 7 de Outubro, converteu em Empresas Económicas Estatais as empresas públicas herdadas da administração colonial (MAPESS, 2006). O período em análise foi ainda caracterizado pela excessiva concentração e centralização na Administração do Estado, sendo o grosso das decisões tomadas a nível central, porquanto não havia formas alternativas de gestão dos territórios (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
Nesse período registaram-se três marcos importantes da Administração Pública durante o sistema de partido único, que são (Paulino, 2008):
Aprovação da Lei Geral de Trabalho em 1981 que regulava as relações jurídicas de emprego quer no sector publico quer no empresarial;
A Revisão Constitucional nº 1/86 de 1 de Fevereiro criou a figura de Secretário de Estado que tinha como competência coordenar e dirigir a actividade governativa dos órgãos da Administração Central do Estado e prestar contas ao Chefe de Governo;
Em 1988 o governo aprovou o Programa de Saneamento Económico e Financeiro (SEF), uma via socialista de desenvolvimento (interrompido em 1991).
Relativamente ao SEF, esse pacote de reformas tem sido considerado como a génese de todo o processo de mudanças no país, porquanto é tido como o marco da redução da intervenção do Estado na economia, António (2004) citado por (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
Porém, antes da mudança de regime em Angola em 1991, a 20 de Outubro de 1990 é aprovada a Lei 17/90 que estabeleceu os princípios que a Administração Pública deveria observar na relação com outros órgãos e cidadãos. Dentre os princípios destacaram-se:
• A retirada da competência da Lei Geral do Trabalho para regular o emprego na administração pública;
• Princípios gerais sobre a estruturação do sector público;
• O modo de constituição da relação jus laboral na Administração Pública;
• Regime de promoção, remuneratório, disciplinar, da segurança social e da gestão da função pública.
Importa situar que nessa altura, o contexto era de mudança de paradigma, sobretudo nos países africanos. A reforma do Estado era tida como estratégica e catalisadora do desenvolvimento, na medida em que dava maior relevância às forças do mercado do que ao Estado (Peixoto, 2005).
A Lei sobre os Princípios a Observar pela Administração Pública ou simplesmente Lei 17/90 é o mais importante diploma legislativo da Administração Pública, pois criou as premissas para a reforma administrativa do país, o que na nossa opinião é irrefutável (Paulino, 2008). De igual modo, “essa lei teve o mérito de dar o primeiro passo na diferenciação do sector público administrativo e do sector privado, uma distinção que terminou com o modelo de organização administrativa, adoptado após a independência (…) não havia diferença entre o sector público administrativo, sector público empresarial e sector privado, já que todos trabalhadores estavam sujeitos ao Estatuto da Lei Geral do Trabalho” (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013, p. 137; ENAD, 2012).
Após a assinatura dos Acordos de Paz de Bicesse, a 31 de maio de 1991, foi aprovada a Lei 12/91 que consagra a democracia pluripartidária, bem como a Lei 23/92 de 16 de Setembro (Lei de Revisão Constitucional) que apresentou significativas mudanças e novidades em relação aos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, princípios de separação e interdependência dos poderes, autonomia local, descentralização e desconcentração administrativa.
Foram vários factores que influenciaram as alterações constitucionais de 1991/1992, dentre elas (Mafuani, 2013):
• A alteração do sistema de direcção centralizada da economia em Angola (1985);
• O fim do sistema socialista em Angola (1987);
• Os acordos de Nova Iorque, que puseram fim a invasão do território (1988);
• A queda do Muro de Berlim e o fim da guerra fria (1989);
• Os acordos de Bicesse (1991).
3.1.3 Período Democrático
O Estado angolano iniciou a implementação da Reforma Administrativa, com base em pressupostos definidos pela Lei 17/90, de 20 de Outubro sobre os princípios a observar pela Administração Pública (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013; ENAD, 2012).
Esse diploma tinha como objectivo adequar a Administração Pública ao contexto de mudança e implicaria reformas graduais e selectivas na perspectiva de melhorar a eficácia do estado, assim como elevar a qualidade dos serviços prestados (ENAD, 2012).
A seguir a Lei 17/90, foram aprovados vários decretos, dentre os quais: a Lei nº 02/1991 (procede ajustamentos no aparelho central do Estado); Decreto nº 15/91 (sobre o horário de trabalho); Decreto nº 22/91 (Princípios gerais de recrutamento mediante concurso público); Decreto nº 24/91 (Princípios gerais sobre o regime de carreiras); Decreto nº 25/91 (Sobre a relação jurídica do emprego público) e Decreto nº 33/91 (Regime disciplinar dos funcionários e agentes administrativos) (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
Porém, apesar dos Acordos de Paz assinados e diplomas aprovados, o país mergulhou novamente numa guerra em 1992 que terminou em 2002 e que impediu a aplicação dos mesmos em todo território nacional. A circulação de pessoas e bens não era efectiva e a administração do Estado não se fazia sentir em todo território nacional.
Já em 1996, com apoio do PNUD, o governo lançou o Programa de Reforma Institucional e Modernização Administrativa (PRIMA) e em 1999 o Programa de Reforma Administrativa (PREA) que estavam direccionados para a desburocratização, desconcentração e modernização administrativa (Peixoto, 2005). Os projectos não atingiram os fins preconizados devido a instabilidade politica e militar que o país ainda atravessava.
O PREA emergiu da necessidade de sistematizar e desenvolver um plano que traduz a reforma da política institucional e modernização administrativa, através de um documento estratégico (ENAD, 2012). Podemos depreender que esse programa trouxe novidades em termos de direitos, liberdades e garantias do cidadão, do sistema judiciário e da constitucionalidade, alterou a organização formal da Administração Pública que aplicou princípios de separação e interdependência de funções, autonomia local, descentralização e desconcentração administrativa (Paulino, 2008).
O PREA tinha dentre outros objectivos a redução a intervenção directa do estado às funções que lhe são inerentes, para a iniciativa privada ou outros serviços não-exclusivos para a propriedade pública não estatal, bem como a produção e o fornecimento de bens e serviços para o mercado (MAPESS, 2006).
Importa referir que os princípios e objectivos que estiveram na base da reforma derivaram da necessidade de dinamizar a prestação dos serviços públicos, transformar as relações humanas entre funcionários e cidadãos e concorrer para a melhoria do bem-estar (Paulino, 2008).
Em 1999, o governo aprovou o Programa de Valorização do Serviço Público que tinha os seguintes objectivos globais:
• Reforçar a auto-estima, através da recuperação da motivação dos funcionários públicos e da sua valorização profissional;
• Sensibilizar a opinião pública e os utentes/clientes dos serviços públicos para uma mais justa avaliação do papel da administração e do desempenho dos funcionários;
• Resgatar a imagem do servidor público e o reconhecimento colectivo da indispensabilidade e importância social do serviço público, legitimando, assim, a Administração Pública, enquanto instituição do interesse público e utilidade social;
• Melhorar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos-utentes e clientes;
• Reestabelecer a sintonia e o reconhecimento mútuo entre o papel dignificante do funcionário público como servidor do Estado e a condição de cidadão como utente/cliente, sujeito a direito e obrigações perante o Estado (MAPTESS, 2016, pp. 7-9).
Após a assinatura do Memorando de Entendimento entre o Governo e a UNITA em 2002, a Administração Pública empreendeu uma nova dinâmica, assim a prioridade era a redução da intervenção directa do Estado e o processo de normalização dos concursos públicos e da aplicação dos diplomas que regulam o funcionamento da Administração Pública (Paulino, 2008).
Com apoio do Governo italiano e da UNDESA , foi lançado em 2002 o Programa de Reforço Institucional da Administração Pública (REFORPA) que visava reforçar o Instituto Nacional da Administração Pública (INAP) e da Administração Pública em geral com vista a alcançar a eficácia e eficiência no processo de modernização (Peixoto, 2005).
Emerge assim o conceito de Govenança, onde, além do Estado se inclui o sector privado e a sociedade civil. O conceito moderno de administração tem como base a Boa Governança, isto é, a política, economia, gestão de questões públicas transcendem ao Estado (MAPESS, 2006). O desafio é adoptar a administração pública ao contexto actual.
Tabela 1- As fases da Administração Pública em Angola
Período Características
Colonial Influência de raízes culturais portuguesas
Fortalecimento da administração central
Autoritarismo político
Intervenção do Estado na economia
Revolucionário/
Administração independente Não diferenciação do sector público do sector privado
Centralização democrática
Rigidez burocrática (aumento da máquina pública)
Período monolítico
Democrático Melhoria do serviço prestado ao cidadão
Tentativa de fortalecimento da carreira pública
Reforma do sistema de contratação de funcionários
Administração centralizada
Fonte: Adaptado de Valadares, Costa, Silva, & Luquini, (2013, p. 139)
Actualmente, uma das prioridades do estado angolano, será a de restabelecer a confiança do cidadão na Administração Pública, porquanto este já há muito tempo perdeu a confiança (Paulino, 2008).
No ano de 2010, a 05 de Fevereiro foi aprovada a Constituição da República de Angola, e no seu artigo 199º, pto 1, diz que a Administração Pública é estruturada com base em princípios de simplificação administrativa, da aproximação dos serviços às populações e da desconcentração e descentralização administrativa .
O Programa de Governo do MPLA 2012-2017 no que toca a Administração Pública propõe o seguinte:
a) Promover uma nova imagem da Administração Pública, promovendo a cultura de qualidade, eficiência e de simplificação de processos, que considere os cidadãos, as empresas e a sociedade civil mais utentes/clientes e menos beneficiários de um serviço;
b) Construir uma Administração Pública baseada em estruturas mais flexíveis e simplificadas, diversificada quanto a soluções organizacionais, de acordo com a natureza do serviço a prestar;
c) Aperfeiçoamento das políticas públicas em matéria de educação, formação, emprego e remuneração dos Recursos Humanos para a Administração Pública e para a Economia;
d) Reforço do sentido de missão e comprometimento do servidor público para com a prestação de serviços de melhor qualidade para o cliente, utente e consumidor;
e) Aperfeiçoamento dos procedimentos, bem como a simplificação e aligeiramento dos circuitos e mecanismos da Administração Pública, em especial dos órgãos e serviços ligados a esfera económica e social;
f) Implementar gradualmente as Tecnologias de Informação e Comunicação nas diversas áreas da Administração Pública;
g) Elevação dos modelos de organização administrativa e dos sistemas de gestão dos recursos humanos de acordo com os princípios, valores, normas fundamentais vigentes no ordenamento jurídico, bem como com os imperativos ditados pela evolução da sociedade, da economia, da cultura angolana e universal (MPLA, 2012).
Enquadrado na Estratégia Angola 2025, foi elaborado o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) aprovado em 2012, dentre outros aspectos visa “melhorar a Governação e promover a Boa Governação, assegurando a modernização das instituições e organismos públicos, a sua eficácia e eficiência e a qualidade dos serviços prestados, bem como apoiar o alargamento e o reforço da cidadania, fortalecendo as práticas que privilegiem a participação da sociedade, em todos níveis de intervenção da Administração Pública.” (Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial, 2012).
O Programa de Reforma e Modernização Administrativa em Angola está em curso e é notável o comprometimento do Estado com esse processo. A modernização administrativa é uma tarefa permanente, ou seja, é uma questão de Estado e não transitória (Peixoto, 2005). O PREA deverá ser executado pela Comissão Interministerial de Reforma Administrativa, mas caberá ao MAPTESS a maior intervenção em colaboração com o Ministério das Finanças e o Ministério da Administração do Território (MAPESS, 2006).
Das constatações feitas durante a pesquisa, considera-se que “a reforma administrativa tem sido caracterizada mais pela produção de leis do que pela aplicabilidade prática da referida legislação, ou seja, continua-se a observar práticas administrativas no sector público ainda pouco eficazes para a prestação de serviços públicos de qualidade e capazes de satisfazer muitas expectativas e demandas do cidadão” (Santos, 2015, p. 14).
3.2 Evolução da Administração Pública Angolana
A Administração Pública angolana teve um crescimento significativo desde 1975. Dados estatísticos oficiais dão conta que nos primeiros quinze anos de independência, Angola atingiu um total de 131.178 funcionários, entre 1990 a 1998 registou a cifra dos 200.621. (MAPESS, 2006) Em 2002, estavam recenseados 200.621 funcionários públicos. Entre 2005 a 2008, houve uma admissão massiva de funcionários púbicos com enfoque principal nas áreas da justiça, saúde e educação (Paulino, 2008).
Apesar da evolução (em quantidade) dos funcionários públicos, o conflito armado provocou uma distribuição dos funcionários assimétrica. Assim é que, segundo o MAPESS, 62% dos efectivos concentravam-se em cinco províncias: Luanda (57.601), Benguela, Huila (18.905), Huambo (14.173) e Cabinda (9.076) (MAPESS, 2006).
O Secretário de Estado para Administração Pública, António Paulo, em entrevista ao Jornal de Angola aquando do (re)lançamento do Programa de Valorização do Funcionário Público apresentou dados estatísticos dos funcionários públicos. Entre 1991 e 1997, registou-se um crescimento de 49,3%, de 1997 a 2000 contava-se com um total de 200.261 funcionários, enquanto de 2002 a 2012, a cifra atingiu os 374.875. Assim, em 1997, dos 197.786 funcionários públicos, contava com pessoal não técnico (72%), carreira técnica média (23%), carreira técnica (0,3%), carreira técnica superior (3,5%) (Cristovão, 2016).
Nesse período, o crescimento médio anual estimou-se em 6,6%, isto é, em 1990 eram cerca de 131.178 funcionários, registando-se um crescimento na ordem dos 53% até 2002 (ENAD, 2012).
Tabela 2 - Evolução do número de funcionários públicos.
ANO Nº DE FUNCIONÁRIOS
1990 131.178
1997 195.786
1998 200.621
2005 200.621
2007 291.997
2008 296.781
2009 319.003
2010 339.242
2011 373.242
2012 374.875
2015 372.873
2016 360.380
Fonte: Adaptado de (Paulino, 2008; ENAD, 2012)
Ao contrário do que se tem afirmado no que toca ao peso excessivo da função pública no OGE, António Paulo, Secretário de Estado da Administração Pública, afirmou que o número de funcionários públicos em Angola ainda é insuficiente, porquanto apenas 2 em cada 100 habitantes são funcionários públicos, quando a OCDE tem como médios 8 trabalhadores em cada 100 habitantes (Cristovão, 2016).
4. CONCLUSÃO
A Modernização Administrativa, a mesma iniciada em 1990, com a Lei 17/90 (Lei sobre os Princípios a observar pela Administração Pública), atravessou reveses devido ao conflito armado. O PREA (1996) e PRIMA (1999) não foram implementados nos prazos estabelecidos devido ao conflito armado que a dada altura circunscreveu a administração do Estado à algumas capitais de províncias.
Actualmente, a Administração Pública angolana está numa fase de transição. O modelo em que se enquadra é o New Public Management, na medida em que foram realizadas privatizações de sectores tidos como estratégicos para tornar possível a desintervenção do Estado no sector económico constante no PRIMA. Os programas de reforma propiciaram a criação de Empresas Públicas, Institutos Públicos e Parcerias Público-Privadas (PPP). De acordo com o PRIMA, a fase seguinte da flexibilização tutelada pelo Ministério das Finanças e pelo ministério sectorial, com a possibilidade de transferência do risco da gestão pública aos gestores (MAPESS, 2006).
Cremos que para que os projectos em curso sejam implementados com eficácia, urge que o MAPTESS, a Escola Nacional de Administração (ENAD), Instituto de Formação para a Administração Local (IFAL) e as universidades produzam estudos sobre a Administração Pública angolana com vista a criação de bases para avaliar e priorizar os sectores e processos, bem como sobre os escalões etários, aspectos culturais, sociológicos e filosóficos inerentes ao funcionalismo público angolano e, a partir daí, estimular-se a inovação, visando o redesenho adequado das organizações, procedimentos e dos métodos, porquanto as mudanças de paradigmas de forma incremental.
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Por: José Veloso da Costa , MSc.
2017
RESUMO
O presente artigo resulta de uma reflexão sobre as várias fases da Administração Pública em Angola e as características inerentes a cada um desses períodos. Para além da narrativa da evolução histórica, há também uma análise aos processos de Reforma Administrativa e, mais recentemente da Modernização Administrativa.
O enfoque é identificar as características de cada momento político que teve influência na Administração Pública, as principais diferenças e os resultados dos programas e legislação aprovados.
Impôs-se começar com o conceito de Administração Pública, a sua evolução e os três períodos que caracterizam a Administração angolana. De seguida, aborda-se os programas de reforma administrativa iniciada em 1990 e o impacto dessas políticas na qualidade do serviço.
Palavras-chave: Administração Pública, Reforma Administrativa, Modernização Administrativa.
1. INTRODUÇÃO
Um dos objectivos é fazer uma resenha histórica da evolução da administração pública no país, enfatizando os marcos ou períodos diferentes em função do sistema político (período colonial, período revolucionário e período democrático) e as características de cada uma dessas fases. Outro objectivo é trazer ao de cima a reforma administrativa e apresentar de forma sucinta os instrumentos jurídicos e as políticas de Reforma e Modernização Administrativa aprovadas desde a independência e o estado actual da Administração em Angola. A pesquisa tem um carácter exploratório e recorreu-se às técnicas de pesquisa bibliográfica e documental.
2. A Administração Pública. Evolução e Conceitos.
As sociedades humanas organizadas sempre dependeram de pessoas para verem solucionadas questões básicas e prementes inerentes a vida da sociedade. O homem é um animal gregário, tende a viver em grupos inseridos num complexo organizacional que denominamos por «sociedade» (Carvalho, 2001). A Administração Pública é tão antiga como a humanidade. Desde que os seres humanos começaram a organizar-se em comunidades que sentiram a necessidade de estruturar alguns serviços em comum (Rocha, 2014)
Dessa necessidade de estruturar serviços, surge a expressão administrar. O que significa então administrar? “O termo administrar remonta às expressões latinas administratio ad ministrare. Os etimologistas não estão de acordo quanto à origem de ad ministrare. Para uns seria ad manus trahere, sinónimo de trazer a mão, conduzir, servir, manejar. Segundo outros, deriva de minister-agente auxiliar, o intermediário da realização de um serviço” (Bilhim J. A., 2013, p. 16).
A Administração Pública emergiu da necessidade de se resolverem problemas comuns dos agregados populacionais, entre as quais a segurança, a saúde, a educação e a protecção social. O seu surgimento confunde-se com o da humanidade. Por este facto e para se atingir tal desiderato, impõe-se uma organização que vá ao encontro das necessidades colectivas.
Em sentido orgânico, A Administração Pública o “conjunto de órgãos, serviços e funcionários do Estado, bem como as restantes entidades públicas, que asseguram a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, educação e bem-estar” (Amaral, 2014, p. 145).
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANGOLANA
Polissier (1986) citado por Luciano (2012) assevera que Angola tem uma trajectória político-administrativa difícil de perceber, decorrente do longo e conturbado percurso histórico. A Administração Pública angolana tem cerca de 40 anos de história, isto é, iniciou a sua actividade após a conquista da independência a 11 de Novembro de 1975. Porém, os 40 anos foram marcados por alguns avanços e muitos recuos, principalmente devido ao conflito armado.
A história da Administração Pública angolana é geralmente dividida em três fases, nomeadamente Período Colonial, Período Revolucionário ou Administração Independente e Período Democrático ou Segunda República (Paulino, 2008; Luciano, 2012; Valadares, Costa, Silva & Luquini, 2013; Mafuani, 2013).
3.1 PERÍODOS POLÍTICOS
3.1.1 Período Colonial
Angola foi uma colónia de Portugal de 1482 a 1975, nesse período o território era administrado por entidades portuguesas. Destaca-se o Estado Novo (1926-1974), onde a Administração Central prevalecia, caracterizado pelo autoritarismo e intervencionismo politico Amaral (1988) citado por (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013). Enquanto colónia ultramarina, a organização era definida a partir de Portugal e consequentemente os acontecimentos políticos na metrópole reflectiam em Angola, no período de fixação a administração instalou os serviços sociais básicos, a igreja e a polícia (Paulino, 2008).
Esse período foi marcado ainda pela aplicação do modelo vigente em Portugal aos reinos ocupados, o que gerou a diluição do poder tradicional, emergindo assim a figura do porta-voz do poder colonial que contava com apoio do poder militar (Luciano, 2012). A 15 de Novembro de 1933 foram aprovados os Decretos-Lei 23228 e 23229 que aprovaram a Carta Orgânica do Império Colonial Português e deram início a Reforma Administrativa Ultramarina – RAU, que versavam sobre a distribuição de competências dos diversos órgãos da administração nas colónias, a organização e funcionamento dos territórios e a fiscalização das contas públicas .
Nessa altura registou-se a expansão das funções serviços e funcionários, tendo a Administração Central superado a gestão municipal, ao ponto de em 1973 o peso do orçamento estadual e dos orçamentos das autarquias era de 94% e 6% respectivamente (INA, 2001, p5) citado por (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013). Quanto a divisão político-administrativa vigente nesse período até 1975, Angola compreendia 16 Distritos, 120 Concelhos, 37 Circunscrições Administrativas, 423 Postos Administrativos e Institucionalizados, 72 Câmaras Municipais, 47 Comissões Municipais e 34 Juntas de Freguesia (Paulino, 2008).
Fruto do agravamento da contestação ao regime colonial iniciada em 1961 , Angola passou a ter o estatuto político-administrativo de Estado apenas em 1972, após a Revisão Constitucional de 1972.
3.1.2 Período Revolucionário ou Administração Independente
Após a independência, foi instaurado o regime político de Partido Único. Essa fase iniciou em 1975 e terminou em 1991, com a Lei de Revisão Constitucional nº 16/91 (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
O Governo do MPLA tinha orientação socialista e estava-se no auge da Guerra Fria. A nova administração angolana diferenciou-se da anterior, devido as opções políticas (Partido Único) e os programas da administração que se confundiam com os do partido. Foram criados 18 ministérios e 6 secretarias de estado (nível central), enquanto a nova divisão político-administrativa contava com 18 províncias, municípios e comunas (Paulino, 2008).
Pode-se dizer que “em termos meramente históricos, a Administração Pública forjada na 1ª República, de 1975 a 1992, caracterizava-se pela existência de uma única Administração Pública, a do estado, composto por órgãos centrais e locais. Aos primeiros, competia tomar decisões de natureza política, administrativa, económica e financeira de maior relevância” (Paca, 2011, p. 8).
Há que salientar que nessa altura a Administração Pública encontrava-se fragilizada, pelos seguintes factores: êxodo de funcionários qualificados; instabilidade político-militar; procedimentos burocráticos centralizadores e aumento desordenado do número de trabalhadores (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
No dia 3 de Março de 1976, foi aprovada a lei nº 3/76 que nacionalizou as empresas estratégicas, nomeadamente as diamantíferas, petrolíferas, cimenteiras e procedeu-se ao confisco das empresas que foram abandonadas pelos proprietários, bem como a Lei nº 17/77, de 7 de Outubro, converteu em Empresas Económicas Estatais as empresas públicas herdadas da administração colonial (MAPESS, 2006). O período em análise foi ainda caracterizado pela excessiva concentração e centralização na Administração do Estado, sendo o grosso das decisões tomadas a nível central, porquanto não havia formas alternativas de gestão dos territórios (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
Nesse período registaram-se três marcos importantes da Administração Pública durante o sistema de partido único, que são (Paulino, 2008):
Aprovação da Lei Geral de Trabalho em 1981 que regulava as relações jurídicas de emprego quer no sector publico quer no empresarial;
A Revisão Constitucional nº 1/86 de 1 de Fevereiro criou a figura de Secretário de Estado que tinha como competência coordenar e dirigir a actividade governativa dos órgãos da Administração Central do Estado e prestar contas ao Chefe de Governo;
Em 1988 o governo aprovou o Programa de Saneamento Económico e Financeiro (SEF), uma via socialista de desenvolvimento (interrompido em 1991).
Relativamente ao SEF, esse pacote de reformas tem sido considerado como a génese de todo o processo de mudanças no país, porquanto é tido como o marco da redução da intervenção do Estado na economia, António (2004) citado por (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
Porém, antes da mudança de regime em Angola em 1991, a 20 de Outubro de 1990 é aprovada a Lei 17/90 que estabeleceu os princípios que a Administração Pública deveria observar na relação com outros órgãos e cidadãos. Dentre os princípios destacaram-se:
• A retirada da competência da Lei Geral do Trabalho para regular o emprego na administração pública;
• Princípios gerais sobre a estruturação do sector público;
• O modo de constituição da relação jus laboral na Administração Pública;
• Regime de promoção, remuneratório, disciplinar, da segurança social e da gestão da função pública.
Importa situar que nessa altura, o contexto era de mudança de paradigma, sobretudo nos países africanos. A reforma do Estado era tida como estratégica e catalisadora do desenvolvimento, na medida em que dava maior relevância às forças do mercado do que ao Estado (Peixoto, 2005).
A Lei sobre os Princípios a Observar pela Administração Pública ou simplesmente Lei 17/90 é o mais importante diploma legislativo da Administração Pública, pois criou as premissas para a reforma administrativa do país, o que na nossa opinião é irrefutável (Paulino, 2008). De igual modo, “essa lei teve o mérito de dar o primeiro passo na diferenciação do sector público administrativo e do sector privado, uma distinção que terminou com o modelo de organização administrativa, adoptado após a independência (…) não havia diferença entre o sector público administrativo, sector público empresarial e sector privado, já que todos trabalhadores estavam sujeitos ao Estatuto da Lei Geral do Trabalho” (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013, p. 137; ENAD, 2012).
Após a assinatura dos Acordos de Paz de Bicesse, a 31 de maio de 1991, foi aprovada a Lei 12/91 que consagra a democracia pluripartidária, bem como a Lei 23/92 de 16 de Setembro (Lei de Revisão Constitucional) que apresentou significativas mudanças e novidades em relação aos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, princípios de separação e interdependência dos poderes, autonomia local, descentralização e desconcentração administrativa.
Foram vários factores que influenciaram as alterações constitucionais de 1991/1992, dentre elas (Mafuani, 2013):
• A alteração do sistema de direcção centralizada da economia em Angola (1985);
• O fim do sistema socialista em Angola (1987);
• Os acordos de Nova Iorque, que puseram fim a invasão do território (1988);
• A queda do Muro de Berlim e o fim da guerra fria (1989);
• Os acordos de Bicesse (1991).
3.1.3 Período Democrático
O Estado angolano iniciou a implementação da Reforma Administrativa, com base em pressupostos definidos pela Lei 17/90, de 20 de Outubro sobre os princípios a observar pela Administração Pública (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013; ENAD, 2012).
Esse diploma tinha como objectivo adequar a Administração Pública ao contexto de mudança e implicaria reformas graduais e selectivas na perspectiva de melhorar a eficácia do estado, assim como elevar a qualidade dos serviços prestados (ENAD, 2012).
A seguir a Lei 17/90, foram aprovados vários decretos, dentre os quais: a Lei nº 02/1991 (procede ajustamentos no aparelho central do Estado); Decreto nº 15/91 (sobre o horário de trabalho); Decreto nº 22/91 (Princípios gerais de recrutamento mediante concurso público); Decreto nº 24/91 (Princípios gerais sobre o regime de carreiras); Decreto nº 25/91 (Sobre a relação jurídica do emprego público) e Decreto nº 33/91 (Regime disciplinar dos funcionários e agentes administrativos) (Valadares, Costa, Silva, & Luquini, 2013).
Porém, apesar dos Acordos de Paz assinados e diplomas aprovados, o país mergulhou novamente numa guerra em 1992 que terminou em 2002 e que impediu a aplicação dos mesmos em todo território nacional. A circulação de pessoas e bens não era efectiva e a administração do Estado não se fazia sentir em todo território nacional.
Já em 1996, com apoio do PNUD, o governo lançou o Programa de Reforma Institucional e Modernização Administrativa (PRIMA) e em 1999 o Programa de Reforma Administrativa (PREA) que estavam direccionados para a desburocratização, desconcentração e modernização administrativa (Peixoto, 2005). Os projectos não atingiram os fins preconizados devido a instabilidade politica e militar que o país ainda atravessava.
O PREA emergiu da necessidade de sistematizar e desenvolver um plano que traduz a reforma da política institucional e modernização administrativa, através de um documento estratégico (ENAD, 2012). Podemos depreender que esse programa trouxe novidades em termos de direitos, liberdades e garantias do cidadão, do sistema judiciário e da constitucionalidade, alterou a organização formal da Administração Pública que aplicou princípios de separação e interdependência de funções, autonomia local, descentralização e desconcentração administrativa (Paulino, 2008).
O PREA tinha dentre outros objectivos a redução a intervenção directa do estado às funções que lhe são inerentes, para a iniciativa privada ou outros serviços não-exclusivos para a propriedade pública não estatal, bem como a produção e o fornecimento de bens e serviços para o mercado (MAPESS, 2006).
Importa referir que os princípios e objectivos que estiveram na base da reforma derivaram da necessidade de dinamizar a prestação dos serviços públicos, transformar as relações humanas entre funcionários e cidadãos e concorrer para a melhoria do bem-estar (Paulino, 2008).
Em 1999, o governo aprovou o Programa de Valorização do Serviço Público que tinha os seguintes objectivos globais:
• Reforçar a auto-estima, através da recuperação da motivação dos funcionários públicos e da sua valorização profissional;
• Sensibilizar a opinião pública e os utentes/clientes dos serviços públicos para uma mais justa avaliação do papel da administração e do desempenho dos funcionários;
• Resgatar a imagem do servidor público e o reconhecimento colectivo da indispensabilidade e importância social do serviço público, legitimando, assim, a Administração Pública, enquanto instituição do interesse público e utilidade social;
• Melhorar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos-utentes e clientes;
• Reestabelecer a sintonia e o reconhecimento mútuo entre o papel dignificante do funcionário público como servidor do Estado e a condição de cidadão como utente/cliente, sujeito a direito e obrigações perante o Estado (MAPTESS, 2016, pp. 7-9).
Após a assinatura do Memorando de Entendimento entre o Governo e a UNITA em 2002, a Administração Pública empreendeu uma nova dinâmica, assim a prioridade era a redução da intervenção directa do Estado e o processo de normalização dos concursos públicos e da aplicação dos diplomas que regulam o funcionamento da Administração Pública (Paulino, 2008).
Com apoio do Governo italiano e da UNDESA , foi lançado em 2002 o Programa de Reforço Institucional da Administração Pública (REFORPA) que visava reforçar o Instituto Nacional da Administração Pública (INAP) e da Administração Pública em geral com vista a alcançar a eficácia e eficiência no processo de modernização (Peixoto, 2005).
Emerge assim o conceito de Govenança, onde, além do Estado se inclui o sector privado e a sociedade civil. O conceito moderno de administração tem como base a Boa Governança, isto é, a política, economia, gestão de questões públicas transcendem ao Estado (MAPESS, 2006). O desafio é adoptar a administração pública ao contexto actual.
Tabela 1- As fases da Administração Pública em Angola
Período Características
Colonial Influência de raízes culturais portuguesas
Fortalecimento da administração central
Autoritarismo político
Intervenção do Estado na economia
Revolucionário/
Administração independente Não diferenciação do sector público do sector privado
Centralização democrática
Rigidez burocrática (aumento da máquina pública)
Período monolítico
Democrático Melhoria do serviço prestado ao cidadão
Tentativa de fortalecimento da carreira pública
Reforma do sistema de contratação de funcionários
Administração centralizada
Fonte: Adaptado de Valadares, Costa, Silva, & Luquini, (2013, p. 139)
Actualmente, uma das prioridades do estado angolano, será a de restabelecer a confiança do cidadão na Administração Pública, porquanto este já há muito tempo perdeu a confiança (Paulino, 2008).
No ano de 2010, a 05 de Fevereiro foi aprovada a Constituição da República de Angola, e no seu artigo 199º, pto 1, diz que a Administração Pública é estruturada com base em princípios de simplificação administrativa, da aproximação dos serviços às populações e da desconcentração e descentralização administrativa .
O Programa de Governo do MPLA 2012-2017 no que toca a Administração Pública propõe o seguinte:
a) Promover uma nova imagem da Administração Pública, promovendo a cultura de qualidade, eficiência e de simplificação de processos, que considere os cidadãos, as empresas e a sociedade civil mais utentes/clientes e menos beneficiários de um serviço;
b) Construir uma Administração Pública baseada em estruturas mais flexíveis e simplificadas, diversificada quanto a soluções organizacionais, de acordo com a natureza do serviço a prestar;
c) Aperfeiçoamento das políticas públicas em matéria de educação, formação, emprego e remuneração dos Recursos Humanos para a Administração Pública e para a Economia;
d) Reforço do sentido de missão e comprometimento do servidor público para com a prestação de serviços de melhor qualidade para o cliente, utente e consumidor;
e) Aperfeiçoamento dos procedimentos, bem como a simplificação e aligeiramento dos circuitos e mecanismos da Administração Pública, em especial dos órgãos e serviços ligados a esfera económica e social;
f) Implementar gradualmente as Tecnologias de Informação e Comunicação nas diversas áreas da Administração Pública;
g) Elevação dos modelos de organização administrativa e dos sistemas de gestão dos recursos humanos de acordo com os princípios, valores, normas fundamentais vigentes no ordenamento jurídico, bem como com os imperativos ditados pela evolução da sociedade, da economia, da cultura angolana e universal (MPLA, 2012).
Enquadrado na Estratégia Angola 2025, foi elaborado o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) aprovado em 2012, dentre outros aspectos visa “melhorar a Governação e promover a Boa Governação, assegurando a modernização das instituições e organismos públicos, a sua eficácia e eficiência e a qualidade dos serviços prestados, bem como apoiar o alargamento e o reforço da cidadania, fortalecendo as práticas que privilegiem a participação da sociedade, em todos níveis de intervenção da Administração Pública.” (Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial, 2012).
O Programa de Reforma e Modernização Administrativa em Angola está em curso e é notável o comprometimento do Estado com esse processo. A modernização administrativa é uma tarefa permanente, ou seja, é uma questão de Estado e não transitória (Peixoto, 2005). O PREA deverá ser executado pela Comissão Interministerial de Reforma Administrativa, mas caberá ao MAPTESS a maior intervenção em colaboração com o Ministério das Finanças e o Ministério da Administração do Território (MAPESS, 2006).
Das constatações feitas durante a pesquisa, considera-se que “a reforma administrativa tem sido caracterizada mais pela produção de leis do que pela aplicabilidade prática da referida legislação, ou seja, continua-se a observar práticas administrativas no sector público ainda pouco eficazes para a prestação de serviços públicos de qualidade e capazes de satisfazer muitas expectativas e demandas do cidadão” (Santos, 2015, p. 14).
3.2 Evolução da Administração Pública Angolana
A Administração Pública angolana teve um crescimento significativo desde 1975. Dados estatísticos oficiais dão conta que nos primeiros quinze anos de independência, Angola atingiu um total de 131.178 funcionários, entre 1990 a 1998 registou a cifra dos 200.621. (MAPESS, 2006) Em 2002, estavam recenseados 200.621 funcionários públicos. Entre 2005 a 2008, houve uma admissão massiva de funcionários púbicos com enfoque principal nas áreas da justiça, saúde e educação (Paulino, 2008).
Apesar da evolução (em quantidade) dos funcionários públicos, o conflito armado provocou uma distribuição dos funcionários assimétrica. Assim é que, segundo o MAPESS, 62% dos efectivos concentravam-se em cinco províncias: Luanda (57.601), Benguela, Huila (18.905), Huambo (14.173) e Cabinda (9.076) (MAPESS, 2006).
O Secretário de Estado para Administração Pública, António Paulo, em entrevista ao Jornal de Angola aquando do (re)lançamento do Programa de Valorização do Funcionário Público apresentou dados estatísticos dos funcionários públicos. Entre 1991 e 1997, registou-se um crescimento de 49,3%, de 1997 a 2000 contava-se com um total de 200.261 funcionários, enquanto de 2002 a 2012, a cifra atingiu os 374.875. Assim, em 1997, dos 197.786 funcionários públicos, contava com pessoal não técnico (72%), carreira técnica média (23%), carreira técnica (0,3%), carreira técnica superior (3,5%) (Cristovão, 2016).
Nesse período, o crescimento médio anual estimou-se em 6,6%, isto é, em 1990 eram cerca de 131.178 funcionários, registando-se um crescimento na ordem dos 53% até 2002 (ENAD, 2012).
Tabela 2 - Evolução do número de funcionários públicos.
ANO Nº DE FUNCIONÁRIOS
1990 131.178
1997 195.786
1998 200.621
2005 200.621
2007 291.997
2008 296.781
2009 319.003
2010 339.242
2011 373.242
2012 374.875
2015 372.873
2016 360.380
Fonte: Adaptado de (Paulino, 2008; ENAD, 2012)
Ao contrário do que se tem afirmado no que toca ao peso excessivo da função pública no OGE, António Paulo, Secretário de Estado da Administração Pública, afirmou que o número de funcionários públicos em Angola ainda é insuficiente, porquanto apenas 2 em cada 100 habitantes são funcionários públicos, quando a OCDE tem como médios 8 trabalhadores em cada 100 habitantes (Cristovão, 2016).
4. CONCLUSÃO
A Modernização Administrativa, a mesma iniciada em 1990, com a Lei 17/90 (Lei sobre os Princípios a observar pela Administração Pública), atravessou reveses devido ao conflito armado. O PREA (1996) e PRIMA (1999) não foram implementados nos prazos estabelecidos devido ao conflito armado que a dada altura circunscreveu a administração do Estado à algumas capitais de províncias.
Actualmente, a Administração Pública angolana está numa fase de transição. O modelo em que se enquadra é o New Public Management, na medida em que foram realizadas privatizações de sectores tidos como estratégicos para tornar possível a desintervenção do Estado no sector económico constante no PRIMA. Os programas de reforma propiciaram a criação de Empresas Públicas, Institutos Públicos e Parcerias Público-Privadas (PPP). De acordo com o PRIMA, a fase seguinte da flexibilização tutelada pelo Ministério das Finanças e pelo ministério sectorial, com a possibilidade de transferência do risco da gestão pública aos gestores (MAPESS, 2006).
Cremos que para que os projectos em curso sejam implementados com eficácia, urge que o MAPTESS, a Escola Nacional de Administração (ENAD), Instituto de Formação para a Administração Local (IFAL) e as universidades produzam estudos sobre a Administração Pública angolana com vista a criação de bases para avaliar e priorizar os sectores e processos, bem como sobre os escalões etários, aspectos culturais, sociológicos e filosóficos inerentes ao funcionalismo público angolano e, a partir daí, estimular-se a inovação, visando o redesenho adequado das organizações, procedimentos e dos métodos, porquanto as mudanças de paradigmas de forma incremental.
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